Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư được Quốc hội khóa XIV thông qua vào ngày 18/6/2020 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2021 (“Luật PPP”) nhằm thiết lập khuôn khổ pháp lý riêng biệt, rõ ràng và có tính khoa học, đồng bộ với hệ thống pháp luật liên quan đến việc lập, xin cấp phép và thực hiện dự án PPP. Mới đây, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 28/2021/NĐ-CP (“Nghị định 28”) để quy định chi tiết quản lý, cơ chế tài chính dự án PPP. Luật PPP 2020 và Nghị định 28 đưa ra nhiều quy định, cơ chế mới để xử lý các bất cập thực tiễn thi hành của các quy định trước đây về dự án PPP do có nhiều điểm vênh, chưa phù hợp với nhu cầu thực tiễn về quản lý nhà nước và đầu tư tư nhân, cũng như chưa đồng nhất với các Luật, quy định khác. Đặc biệt là các quy định mới quan trọng liên quan đến quản lý tài chính dự án PPP đã phần nào đảm bảo tính rõ ràng, thống nhất với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành và hài hòa các nhu cầu, vướng mắc của Nhà nước và khối tư nhân trong lĩnh vực này. 

Thực tế triển khai các dự án PPP giai đoạn trước cho thấy, vốn Nhà nước trong dự án PPP chủ yếu được sử dụng cho mục đích hỗ trợ xây dựng công trình và giải phóng mặt bằng. Phần vốn này hầu hết được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công và phải tuân thủ quy định của pháp luật về đầu tư công. Với phạm vi trên, nhiều ý kiến cho rằng việc quyết toán toàn bộ dự án PPP như một dự án đầu tư công không đảm bảo tính logic so với bản chất của dự án PPP và không đảm bảo tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư. Quan điểm này cho rằng Nhà nước đã lựa chọn nhà đầu tư của dự án PPP theo các quy định rất chặt chẽ để kiểm tra năng lực, kinh nghiêm của Nhà đầu tư và Dự án sử dụng nguồn vốn tư nhân nên các quy định về quản lý đầu tư dự án PPP phải khác với dự án đầu tư công theo quy định hiện hành, nên không thể dùng nguyên các quy định về quản lý tài chính, quyết toán dự án đầu tư công vào dự án PPP.

Trái với quan điểm trên, ở góc độ quản lý Nhà nước và kiểm soát chi tiêu ngân sách, vốn đầu tư công, thì việc quyết toán dự án PPP theo dự án đầu tư công lại là cơ sở quan trọng để xác định giá trị thanh toán dự án PPP từ vốn Nhà Nước, xác định lại phương án tài chính của Nhà đầu tư cho giai đoạn kinh doanh, vận hành hoặc bàn giao công trình cho Nhà nước đưa vào sử dụng. 

Bởi vậy, đây là một vấn đề gặp nhiều tranh cãi về quan điểm; và trong thực tế áp dụng các quy định trước đây, Nhà đầu tư tư nhân đã gặp nhiều khó khăn, vướng mắc trong giai đoạn quyết toán dự án PPP và thanh toán vốn nhà nước cho dự án PPP, từ đó mất dần tính hấp dẫn, khả năng thu hút được nguồn lực đầu tư tư nhân nếu vẫn giữ lại các quy định nêu trên. 

Luật PPP 2020 và Nghị định 28 đưa ra các quy định mang tính tổng thể từ: phương án tài chính, nguồn vốn thực hiện dự án PPP để đảm bảo tính logic với quy định mới về quản lý, sử dụng, thanh toán vốn nhà nước trong dự án PPP (i) và quyết toán vốn đầu tư (ii); ngoài ra còn quy định rõ về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu trong Dự án PPP. Cụ thể như sau:

Liên quan đến phương án tài chính dự án PPP: phương án tài chính của dự án PPP bắt buộc phải có đủ 08 nội dung (được tổng hợp và kế thừa trên cơ sở các nội dung hướng dẫn mà Bộ Tài chính đã hướng dẫn): Tổng mức đầu tư dự án; các nguồn vốn thực hiện dự án; đề xuất ưu đãi, bảo đảm nếu có; lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu; dự kiến các khoản chi phí trong giai đoạn vận hành; phương án thu hồi vốn đầu tư, lợi nhuận của nhà đầu tư; các khoản nộp ngân sách nhà nước nếu có đối với các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng O&M; các chỉ tiêu phân tích, đánh giá tính khả thi tài chính của dự án.

Liên quan đến nguồn vốn thực hiện dự án PPP: Luật PPP và Nghị định 28 quy định rõ và tách bạch nguồn vốn thực hiện dự án gồm (i) vốn chủ sở hữu, (ii) vốn huy động của nhà đầu tư, trong đó có bổ sung nội dung mới về (iii) phát hành trái phiếu doanh nghiệp dự án PPP (trong đó đã có quy định về điều kiện phát hành trái phiếu doanh nghiệp, đối tượng phát hành trái phiếu doanh nghiệp, phương án phát hành trái phiếu doanh nghiệp, chế độ công bố thông tin phát hành trái phiếu doanh nghiệp, nghĩa vụ của các bên liên quan đối với nhà đầu tư trái phiếu khi hợp đồng PPP chấm dứt trước thời hạn.

Liên quan đến quản lý, sử dụng vốn Nhà nước trong thực hiện dự án PPP: Nghị định 28 quy định chi tiết nguyên tắc quản lý, sử dụng (i) và nguyên tắc kiểm soát thanh toán (ii) vốn nhà nước hỗ trợ cho dự án PPP, trong đó:

Liên quan đến quyết toán vốn đầu tư công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng: đây là nội dung mới được quy định tại khoản 2 Điều 60 Luật PPP, theo đó sau khi hoàn thành công trình, các bên sẽ thoả thuận lựa chọn cơ quan kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán vốn đầu tư xây dựng công trình.

• Giá trị quyết toán này được xác định căn cứ hợp đồng dự án đã ký. Cơ quan ký kết hợp đồng và doanh nghiệp dự án thoả thuận lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập để thực hiện kiểm toán vốn đầu tư xây dựng công trình.
• Riêng đối với các dự án PPP có bàn giao công trình, giá trị quyết toán trên cơ sở báo cáo kiểm toán nhà nước.

Về quy định liên quan đến kiểm toán độc lập (Điều 60 Luật PPP) và kiểm toán Nhà nước (Điều 85 Luật PPP), các trường hợp kiểm toán và điều kiện áp dụng hình thức kiểm toán được quy định như sau:

• Về kiểm toán độc lập (Điều 60):  

(i) Đối với phần vốn đầu tư công được tách thành một dự án thành phần, thực hiện thủ tục quyết toán theo quy định của pháp luật về đầu tư công (khoản 1 Điều 60).

(ii) Đối với phần vốn đầu tư công được giải ngân theo gói thầu cụ thể quy định tại hợp đồng PPP, giá trị gói thầu đã giải ngân cho doanh nghiệp dự án được tổng hợp làm giá trị quyết toán trên cơ sở kết quả kiểm toán độc lập (khoản 2 Điều 60).

(i) Kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tham gia vào dự án PPP theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước.

(ii) Kiểm toán khi thực hiện cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo quy định tại Điều 82 của Luật này.

(iii) Kiểm toán toàn bộ giá trị tài sản của dự án PPP khi được chuyển giao cho Nhà nước.”

So sánh quy định tại hai Điều 60 và Điều 85 của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư có thể thấy:

Trước khi có Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, các dự án PPP là đối tượng kiểm toán của kiểm toán Nhà nước để đánh giá tính tuân thủ, tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực của các dự án này theo Điều 118 Hiến pháp năm 2013 [1];  Khoản 11, Điều 3, Luật Kiểm toán nhà nước [2].

Nay, theo Luật PPP 2020 và Nghị định 28 đã phân định các trường hợp thực hiện kiểm toán độc lập và kiểm toán Nhà nước theo hướng không kiểm toán nhà nước đối với toàn bộ dự án PPP, kể cả phần đầu tư từ nguồn vốn tư nhân. Điều này là hợp lý vì nếu tư duy “kiểm soát quá chặt đầu vào” sẽ khó thu hút được đầu tư tư nhân trong bối cảnh ngân sách nhà nước còn nhiều khó khăn, và cũng để phù hợp với chủ trương, quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chính phủ về cơ chế thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng.

Về cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu: đây cũng quy định mới nhằm đảm bảo việc chia sẻ doanh thu dự án PPP giữa Nhà nước và Nhà đầu tư khi doanh thu dự án có biến động lớn theo quy định tại Điều 82 Luật PPP. Cụ thể:

Việc tạo ra khuôn khổ, hành lang pháp lý rõ ràng liên quan đến đầu tư, thực hiện dự án PPP, đặc biệt là quy định về quản lý tài chính dự án PPP sẽ góp phần quan trọng trong việc đẩy mạnh thu hút nguồn lực đầu tư tư nhân vào các dự án đầu tư hạ tầng, giao thông, dịch vụ công, an sinh xã hội. Sử dụng hiệu quả nguồn lực đầu tư tư nhân là giải pháp tối ưu và giúp giảm áp lực bù đắp thiếu hụt của ngân sách nhà nước trong đầu tư cơ sở hạ tầng, dịch vụ công; đồng thời tận dụng được năng lực, sự chủ động và sáng tạo của khối tư nhân, qua đó tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế, xã hội của đất nước phát triển bền vững trong những giai đoạn tiếp theo. 

---------------

[1] Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”. 

[2] Khoản 11, Điều 3, Luật Kiểm toán nhà nước quy định: Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.