Toạ đàm “Quản lý đường cao tốc theo hình thức hợp đồng O&M” do VIAC phối hợp với VCCI, VARSI, USAID tổ chức ngày 12/5/2022 tại Trung tâm hội nghị ICC tại Hà Nội, với sự tham gia của TS. Vũ Tiến Lộc – Chủ tịch VIAC, Uỷ viên Ban Kinh tế Quốc hội; PGS.,TS. Trần Chủng – Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (VARSI); TS. Nguyễn Đức Kiên – Tổ trưởng Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng và các nhà khoa học, nhà quản lý, đại diện các Nhà đầu tư lớn trong lĩnh vực PPP; và các cơ quan báo chí trung ương, tạp chí chuyên ngành xây dựng, giao thông.
Tiến sĩ, Luật sư Lê Đình Vinh – Giám đốc Công ty Luật Vietthink tham gia với tư cách Diễn giả tại Toạ đàm và Chuyên gia pháp lý do USAID mời đánh giá các vấn đề pháp lý, vướng mắc về PPP theo thông lệ quốc tế và triển khai tại Việt Nam và khuyến nghị chính sách cải thiện trong thời gian tới.
Mô hình O&M (Operate – Manage) theo phương thức đối tác công tư là một trong các mô hình “đầu tư công, quản lý tư” được Thủ tướng Chính phủ đề cập trong thời gian qua để đẩy mạnh thu hút đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng, đặc biệt là trong công tác đầu tư, quản lý đường cao tốc tại Việt Nam. Tuy nhiên thực tế để thu hút đầu tư và thực thi mô hình này tại Việt Nam còn nhiều thách thức, cần được nhận diện những vấn đề, vướng mắc thực tiễn và giải pháp cụ thể để “hài hoà” lợi ích Nhà nước và Nhà đầu tư.
Diễn đàn được VIAC và VARSI phối hợp với USAID tổ chức nhằm chia sẻ, thảo luận về những vấn đề khó khăn trong quá trình khai thác vận hành dự án, sự ảnh hưởng từ các chính sách Nhà nước và những trở ngại khi chính sách thay đổi cũng như các dạng vi phạm điển hình thường gặp và đề xuất phương hướng giải quyết.
Tại báo cáo dẫn đề tại Diễn đàn, PGS., TS. Trần Chủng (Chủ tịch VARSI) cho rằng các nội dung trong công tác quản lý khai thác đường cao tốc có những đặc thù khác biệt so với giao thông đường bộ thông thường nên Diễn đàn sẽ tập trung trao đổi các nội dung quản lý đường cao tốc cần lưu ý gồm: (i) Công tác quản lý việc thu phí; (ii) Quản lý giao thông; (iii) Quản lý công tác bảo trì; và (iv) Quản lý tài sản đường cao tốc.
*Tại Phiên đầu của Diễn đàn, TS. Lê Đỗ Mười đã có tham luận về kinh nghiệm quốc tế và lộ trình khai thác, quản lý O&M tại Việt Nam, trong đó khẳng định bên cạnh các dự án PPP theo hình thức BOT cần sớm nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống hành lang pháp lý liên quan để có thể nhanh chóng triển khai mô hình khai thác, quản lý (O&M) tại các tuyến đường bộ cao tốc được đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước tại Việt Nam. Tuy nhiên việc triển khai mô hình này gặp phải một số vấn đề chính như: Tính khả thi về mặt tài chính đối với bên vận hành, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến khả năng dự đoán các rủi ro, đánh giá các yếu tố và điều kiện xác định ba yếu tố quan trọng quyết định tài chính của Dự án O&M gồm: lưu lượng giao thông, phí sử dụng và các chi phí vốn; Thời hạn của Hợp đồng phải đảm bảo sự phù hợp với chu kỳ bảo dưỡng định kỳ; Phí thực hiện Dự án đảm bảo tính cạnh tranh giữa các Nhà đầu tư tham gia dự án nhưng vẫn đảm bảo hiệu quả tài chính của Dự án và năng lực của Nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án; Phân bổ rủi ro giữa bên vận hành, Nhà nước và các chủ thể có liên quan khác trong quá trình vận hành, khai thác đường cao tốc.
Các giải pháp mà TS. Lê Đỗ Mười đưa ra để hoàn thiện chính sách và các quy định pháp luật về mô hình O&M gồm: Lựa chọn thời gian thực hiện hợp đồng hợp lý, vừa đảm bảo phù hợp với nguồn lực của nhà đầu tư, vừa đảm bảo thời gian khai thác ổn định và phù hợp với chu kỳ bảo trì, sửa chữa của hệ thống đường cao tốc; Làm rõ các quy định trong hợp đồng về phương án chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu và chia sẻ rủi ro trong quá trình vận hành dự án giữa Nhà nước và Doanh nghiệp dự án; Đảm bảo công khai, minh bạch trong lựa chọn Doanh nghiệp dự án để ký kết hợp đồng PPP.
Liên quan đến quản lý thu phí đường cao tốc, GS., TS. Vũ Đình Phụng chỉ ra hai hình thức thu phí hiện nay gồm: (i) Thu phí mang tính sự nghiệp: là thu phí đã đủ hoàn vốn đầu tư xây dựng khai thác thì ngừng thi phí. Toàn bộ số tiền thu phí được nhập vào Kho bạc Nhà nước, đơn vị thu phí là đơn vị hành chính sự nghiệp, miễn phí cho xe công vụ; (ii) Thu phí mang tính kinh doanh: được quy định trong hợp đồng giữa Nhà nước và các chủ thể kinh doanh, hết thời hạn thì các chủ thể kinh doanh sẽ bàn giao tài sản đường cho Nhà nước. Mức thu phí được quy định theo hiệp thương giữa Nhà nước và các chủ thể kinh doanh. Loại hình thu phí này được áp dụng rộng rãi tại Việt Nam và nhiều quốc gia trên thế giới. Trong đó, các nhân tố cần lưu ý liên quan đến việc thu phí gồm: Phân loại xe (dựa vào kích thước hình học và trọng tải xe, công bằng, hợp lý); Nguyên tắc tính mức thu phí (thời hạn hoàn vốn, tổng mức đầu tư xây dựng, chi phí duy tu bảo trì, lưu lượng xe, quy định pháp luật..); Phương thức thu phí (tiền mặt, trả trước, trả sau, miễn phí); Nghiệp vụ và hình thức, kỹ thuật thu phí (Quản lý thu phí như thủ công, hệ thống tự động một phần hoặc tự động hoàn toàn; Kiểm tra thu phí, quản lý nguồn nhân lực,… ).
Đại diện của Cơ quan triển quốc tế Hoa kỳ (USAID), ông Đoàn Tiến Giang – Chuyên gia về PPP của AEO cũng chia sẻ về kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng Hợp đồng O&M liên quan đến: Cấu trúc Hợp đồng O&M, các cấu phần chính của Hợp đồng O&M và mô hình O&M quốc tế thế hệ mới.
Về các cấu phần chính của Hợp đồng O&M được ông Đoàn Tiến Giang trao đổi tại Diễn đàn gồm: Phạm vi hợp đồng mô tả dịch vụ và khung thời gian thực hiện hợp đồng; Mức hiệu suất gồm 02 phần: (i) Mức hiệu suất quản lý và mức hiệu suất vận hành, đặc biệt là các chỉ tiêu về vận hành cần phải đưa ra hết sức cụ thể để có thể giám sát được quá trình quản lý, vận hành; (ii) Hệ thống thanh toán và khuyến khích, bao gồm phương thức thanh toán, cơ chế tăng giá, trách nhiệm của các bên trong việc điều chỉnh các mức giá, cơ chế thưởng phạt dựa trên nguyên tắc bình đẳng, minh bạch cho cả hai bên để Nhà đầu tư đánh giá rõ được các tác động đối với doanh nghiệp; (iii) Kiểm tra và giám sát gồm các nhóm quy định rõ về chủ thể chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát; thời gian và đối tượng được kiểm tra, giám sát; và (iv) Giải quyết tranh chấp (có lưu ý đến trường hợp bất khả kháng) và quy trình giải quyết tranh chấp.
Tham luận của đại diện USAID phân tích một số điểm phân biệt giữa mô hình thu phí – vận hành – chuyển giao (TOT) với O&M: Đối với hợp đồng O&M thì nhà đầu tư tư nhân thu phí, nhưng không trả phí nhượng quyền. Đồng thời, thời gian của hợp đồng ngắn, thường từ 5 -7 năm. Đối với hợp đồng TOT, nhà đầu tư tư nhân trả trước phí nhượng quyền và thời gian nhượng quyền lên đến 30 năm. Trong đó chuyên gia nhấn mạnh: Khi xây dựng chính sách và quy định pháp luật về PPP cần xem xét việc đảo nợ cho Nhà đầu tư. Với các dự án TOT, doanh nghiệp dự án được phép đảo nợ, thời gian giải quyết khó khăn thường dài hơn do nhà đầu tư phải thanh toán một khoản tiền rất lớn cho phí nhượng quyền.
Kết thúc phiên thứ nhất, Chủ tịch VIAC nhấn mạnh vấn đề quan trọng của việc triển khai theo hình thức O&M là cần khai thông nguồn vốn cho hoạt động này. Đồng thời, tạo ra hệ sinh thái cho phương thức O&M để có thể đẩy mạnh phát triển được hình thức này tại Việt Nam trong thời gian tới. VIAC sẽ là đơn vị tiên phong trong lĩnh vực phát triển hình thức đầu tư PPP tại Việt Nam và sẽ đẩy mạnh hợp tác toàn diện với USAID và VARSI để không những hỗ trợ về mặt tài chính mà còn trong lĩnh vực kĩ thuật liên quan đến phương thức hợp tác đầu tư PPP nhằm huy động nguồn lực phát triển trong lĩnh vực này và thúc đẩy phát triển khu vực kinh tế tư nhân của Việt Nam.
** Tại Phiên thứ hai của Diễn đàn, TS. LS. Lê Đình Vinh – Đại diện Công ty Luật TNHH Vietthink đã có ý kiến tham luận về phương thức hợp tác theo hình thức O&M tại Việt Nam. Cần rà soát toàn bộ các văn bản pháp luật có liên quan để đề xuất hoàn thiện khung pháp lý đối với phương thức đầu tư này bởi Việt Nam đang có vị trí địa lý đặc thù, thuận lợi cho việc phát triển đường cao tốc và nhu cầu phát triển về hạ tầng, đặc biệt là đường cao tốc trong thời gian tới rất lớn (theo kế hoạch 2025, Việt Nam sẽ có 5.000km đường cao tốc). Hiện đã có các mẫu hợp đồng PPP, trong đó có hợp đồng O&M nhưng chưa được triển khai nhiều tại Việt Nam do hình thức này chưa thực sự hấp dẫn các nhà đầu tư và việc xây dựng, đàm phán, ký kết và triển khai thực hiện vẫn còn nhiều vướng mắc.
Phát biểu của TS., LS. Lê Đình Vinh tại Diễn đàn
Theo đánh giá của TS., LS. Lê Đình Vinh, hệ thống pháp luật hiện nay còn nhiều quy định khá chồng chéo trong về đầu tư, xây dựng, vận hành đường cao tốc, ví dụ Luật PPP cho phép quản lý dự án đường cao tốc theo hình thức O&M, nhưng đồng thời luật về quản lý tài sản công cũng cho phép quản lý theo hình thức nhượng quyền thu phí, điều này sẽ dẫn đến lúng túng trong việc áp dụng luật để triển khai lựa chọn nhà đầu tư thực hiện quản lý, vận hành. Trong thực tế, một số trường hợp chưa xác định rõ về chủ thể sở hữu đường cao tốc cũng gây khó khăn cho các bên liên quan khi phát sinh sự cố trong quá trình quản lý, vận hành do không biết bên nào sẽ là bên chịu trách nhiệm giải quyết các sự cố này. Đồng thời, tập quán địa phương cũng là yếu tố ảnh hưởng không nhỏ tới việc quản lý, vận hành đường cao tốc. Về bản chất, đường cao tốc là một hệ thống công trình hạ tầng liên hoàn, đặt ra bài toán là nhà đầu tư có thể thực hiện đồng bộ từ giai đoạn xây dựng đến vận hành, khai thác không hay phải chia thành các cấu phần riêng rẽ cho nhiều nhà đầu tư thực hiện. Ngoài ra, cần khảo sát ý kiến của chủ thể tham gia quản lý đường cao tốc, như cơ quan quản lý nhà nước, người tham gia giao thông, nhà đầu tư,… để có đánh giá tổng quan nhất về việc vận hành, quản lý đường cao tốc.
Vấn đề hoàn thiện Hợp đồng mẫu PPP, trong đó có việc hoàn thiện hợp đồng O&M, đây là công tác cần được chú trọng xây dựng trong thời gian tới, trong đó cần đưa ra được các giải pháp cụ thể để xử lý được các bất cập nhất của hợp đồng mẫu hiện hành. Đặc biệt là các giải pháp mang tính hài hoà về lợi ích Nhà nước và Nhà đầu tư trong hợp đồng PPP bởi hiện này vẫn còn quan niệm sai lệch về việc đặt nặng tính chất quản lý Nhà nước trong hợp đồng PPP dẫn đến chưa cân bằng lợi ích giữa cơ quan quản lý Nhà nước và các nhà đầu tư. Đây cũng là một lý do khiến cho hợp đồng PPP, bao gồm của hợp đồng O&M chưa thực sự hấp dẫn nahf đầu tư. Cấu trúc Hợp đồng O&M nên đặt yếu tốt cốt lõi là tự do ý chí và bình đẳng. Ngoài ra, cần nghiên cứu cấu trúc hợp đồng O&M, chủ thể, quyền và nghĩa vụ của các bên trong hợp đồng để hài hoà lợi ích giữa cơ quan quản lý Nhà nước và nhà đầu tư/doanh nghiệp dự án, và những chủ thể, người sử dụng công trình giao thông trên nguyên tắc bình đẳng. Đồng thời, các nghiên cứu chính sách cần đồng bộ và có sự tham gia của các bên có liên quan như cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp, ngân hàng,…để làm sao hợp đồng O&M là công cụ hiệu quả nhất cho các bên thực thi. Việc giải quyết tranh chấp, phòng ngừa rủi ro khi thực hiện Hợp đồng O&M cũng cần được quan tâm xây dựng vào hợp đồng mẫu theo đúng định hướng của Chính phủ là hài hoà lợi ích và chia sẻ rủi ro.
Tiếp theo chia sẻ của TS. Lê Đình Vinh, Đại diện CTCP Hạ tầng Giao thông Đèo Cả (HHV) có một số kiến nghị hoàn thiện chính sách về (i) các công trình trên tuyến đường cao tốc phải được đầu tư đồng bộ bởi hiện nay HHV chỉ được đầu tư công trình, không được hưởng ưu đãi các dịch vụ tiện tích kèm theo khi công trình được hoàn thành; (ii) định mức công tác quản lý, vận hành còn khá thấp. Do đó khi lập dự toán thì HHV đang bị động trong việc đảm bảo việc sửa chữa, bảo dưỡng công trình; và (iii) cần áp dụng các công nghệ mới vào công tác quản lý, vận hành trong công trình giao thông, đầu tư máy móc thiết bị từ nước ngoài để đảm bảo hiệu quả, thời gian thực hiện hợp đồng cần kéo dài để nhà đầu tư có đủ nguồn lực và phương án kinh doanh để đảm bảo hiệu quả việc quản lý, công trình được vận hành lâu dài và bền nhất.
Cũng tại Hội thảo, đại diện Bộ Giao thông Vận tải cũng đã dành thời gian trao đổi về định hướng xây dựng dự thảo sửa đổi Luật Giao thông đường bộ trong thời gian tới. Theo đó, Dự thảo được xây dựng theo hướng tối đa hoá quyền của người dân. Nhà đầu tư được khai thác công trình hạ tầng kỹ thuật khác cho nhà đầu tư thực hiện giai đoạn vận hành, quản lý; hạn chế tối đa việc cấp phép, chấp thuận để tối ưu hoá việc thoả thuận bình đẳng giữa các bên, giảm tính chất quản lý Nhà nước. Thông tư 48/2019 /TT-BGTVT của Bộ GT-VT cũng đã có quy định về thước đo đối với chất lượng đường bộ, thời gian khắc phục sự cố. Ngoài ra, đại diện Bộ Giao thông vận tải cũng đề cập đến hai vấn đề trong quản lý đường cao tốc, bao gồm (i) nhóm vấn đề kinh doanh trong công tác quản lý, vận hành đường cao tốc. Trường hợp trong quá trình vận hành mà ảnh hưởng doanh thu của nhà đầu tư thì cơ quan Nhà nước có bồi thường hoặc chia sẻ rủi ro với nhà đầu tư hay không; và (ii) hiện nay cơ quan Nhà nước không định lượng được chi phí quản lý, vận hành đường cao tốc trong tương lai, dễ dẫn đến rủi ro trong hoạch định chi phí tài chính khi vận hành đường cao tốc.
Ngoài ra, Đại diện Cục Quản lý Đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng có ý kiến cho rằng cần nghiên cứu thêm quy phạm pháp luật để đồng bộ các quy định liên quan đến việc thực hiện nhượng quyền trong giai đoạn vận hành.
Diễn đàn đã kết thúc tốt đẹp, đây là diễn đàn mở đầu cho loạt toạ đàm, diễn đàn sắp tới mà VIAC, VARSI, VCCI và USAID sẽ phối hợp tổ chức trong thời gian tới, nhằm đóng góp vào việc xây dựng, hoàn thiện chính sách và quy định pháp luật về PPP, trong đó đặc biệt chú trọng đến công tác xây dựng và hoàn thiện các hợp đồng mẫu về PPP theo hướng thu hút đầu tư ngoài ngân sách, tối ưu hoá quy trình quản lý, khai thác các công trình hạ tầng giao thông, dự án theo hình thức đối tác công-tư, tận dụng được công nghệ, năng lực kinh nghiệm quản lý, khai thác vận hành của Nhà đầu tư. Với vai trò là đơn vị tư vấn pháp lý lâu năm trong lĩnh vực đầu tư công, đầu tư theo hình thức đối tác công – tư, Vietthink và TS., LS. Lê Đình Vinh –Giám đốc Công ty Luật Vietthink sẽ tiếp tục cùng VIAC và USAID tham gia các hoạt động dự đoán, đánh giá và góp ý hoàn thiện chính sách, quy định pháp luật có liên quan đến lĩnh vực này.
LS. Nguyễn Thị Hợp Quyên - Công ty Luật TNHH Vietthink