Mô hình PPP và các hình thức phổ biến
Hợp tác công – tư (PPP) được hiểu là sự hợp tác giữa Nhà nước và các thành phần kinh tế tư nhân (hay còn được hiểu là các Nhà đầu tư) trong mối quan hệ kinh tế của việc thực hiện một dự án đầu tư. Hợp tác công – tư ở đây có thể hiểu một cách đơn giản chính là việc Nhà nước chuyển giao quyền lợi, trách nhiệm theo những mức độ khác nhau của một dự án đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho khối tư nhân.
PPP có nhiều hình thức khác nhau nhưng có 05 hình thức phổ biến và được áp dụng rộng rãi đó là:- Xây dựng - Chuyển giao (BT: Build – Transfer): Trong các mô hình này, Nhà nước sẽ đứng ra ký hợp đồng với đối tác tư nhân để thực hiện việc thiết kế và xây dựng công trình đáp ứng đầy đủ các yêu cầu. Khi công trình hoàn thành, Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng công trình đó.
- Xây dựng - Cho thuê - Chuyển giao (BLT: Build – Lease – Transfer ): Mô hình này tương tự như Xây dựng-Chuyên giao, tuy nhiên sau khi hoàn thành, công trình được giao cho Nhà nước thuê lại. Khi tiền thuê đã được thanh toán đủ công trình được chuyển giao cho phía Nhà nước mà không yêu cầu thêm chi phí nào. Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm vận hành trong thời gian thuê công trình.
- Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT: Build – Operate – Transfer) Đây là hình thức đầu tư được ký kết giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư để thiết kế và xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Sau khi hoàn thành Nhà đầu tư sẽ vận hành và bảo dưỡng công trình trong một thời gian nhất định. Hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình đó cho phía Nhà nước, Nhà nước chịu trách nhiệm tiếp tục vận hành công trình.
- Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành (BTO: Build – Transfer – Operate) Là mô hình đầu tư được ký kết giữa Nhà đầu tư và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi xây dựng xong, Nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước nhưng nhà đầu tư vẫn giữ quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định để thu hồi vốn đầu tư và thu lợi nhuận.
- Xây dựng – Sở hữu – Vận hành (BOO: Build – Own - Operate) Trong mô hình này, Nhà nước nhượng quyền cho một đơn vị tư nhân cấp tài chính, xây dựng, vận hành và bảo trì một dự án. Đơn vị này có quyền sở hữu dự án trong thời gian hoạt động của dự án.
Kinh nghiệm quốc tế thực hiện mô hình PPP
Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.
Anh: Chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội
Anh là một trong những quốc gia áp dụng mô hình PPP sớm nhất và đã có nhiều trải nghiệm để thành công trong việc thực hiện PPP. Trong một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án PPP giao thông đường bộ ở Anh, tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ rủi ro đã cho thấy: Các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát, lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý…) sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.
Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt hơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại đầu tư. Vì thế, tính hiệu quả ở đây cần được hiểu là không phải chuyển giao càng nhiều rủi ro càng tốt, mà rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư truyền thống.
Ấn Độ: Cam kết hỗ trợ từ phía Chính phủ là quan trọng nhất
Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, từ những năm 1990 cho đến nay, Ấn Độ là quốc gia châu Á đã áp dụng PPP rộng rãi cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Tại cuộc hội thảo về mô hình PPP trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của Ấn Độ vào tháng 4/2006, ông Montek Singh Ahluwalia – Phó Chủ tịch Ủy ban Kế hoạch Đầu tư Ấn Độ đã đánh giá rằng, sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và cách quản lý hiệu quả của họ, với những kỹ thuật tiên tiến đã thực hiện đánh giá tốt hơn về rủi ro thị trường, ước lượng được những thay đổi trong nhu cầu và đề ra những giải pháp phù hợp, do đó làm cho tính hữu dụng của các công trình dự án tăng lên và hiệu quả hơn, giải phóng áp lực cho nguồn vốn của Chính phủ và tận dụng được các nguồn vốn khác trong xã hội. Hội thảo đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm từ thành công của Ấn Độ trong việc thực hiện PPP đối với các dự án cơ sở hạ tầng, đó là:
- Các cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía Chính phủ là yếu tố quan trọng nhất tạo ra sự sáng tạo và vận hành hiệu quả của mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là các dự án xây dựng cảng.
- Sự minh bạch: Rất quan trọng khi thiết kế hợp đồng PPP. Điều này giúp giảm thiểu sự tham nhũng trong các hợp đồng của khu vực Nhà nước.
- Sự nhất quán của chính sách, các quy định của Chính phủ có tính hiệu quả và linh hoạt.
- Thiết kế hợp đồng một cách cẩn trọng, chú ý nhiều đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp cho chi phí. Xác định rõ ràng vai trò của các bên tham gia trong dự án PPP.
- Chính sách tài chính cho dự án PPP: Chính phủ trợ cấp cho một số dự án dựa trên rủi ro và lợi ích trong các giai đoạn khác nhau (xây dựng phát triển – vận hành) nhằm khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân.
Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP
Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ. Như nhiều nền kinh tế khác, Chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư cho hạ tầng giao thông. Sự thiếu hụt 150 tỷ USD (1998- 2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại cần sự hỗ trợ của tư nhân. Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP. Theo nghiên cứu của Qiao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: Dự án phù hợp, kinh tế – chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị. Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc, Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao. Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của Chính phủ và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc, nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định.
Hàn Quốc: Đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy PPP
Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở hạ tầng được đề xuất. Chương trình này không thành công hoàn toàn bởi trong 4 năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện. Các lý do cho sự không thành công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân, các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để ứng phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật PPL (12/1998) nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro và thành lập Trung tâm Xúc tiến và phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure Investment Centre of South Korea – PICKO). Luật này đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.
Các nước đang phát triển khác:
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm tốn.
Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) .Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và chế tài xử lý của các cơ quan nhà nước.
Từ kinh nghiệm đi trước của các quốc gia trên thế giới như đã nêu trên có thể thấy mô hình PPP là hình thức đầu tư hiệu quả nên đã trở nên phổ biến trên thế giới, rất phù hợp để áp dụng tại Việt Nam để thực hiện các dự án phát triển giao thông nhằm giảm áp lực cho ngân sách quốc gia và giảm sự lệ thuộc vào nguồn vốn ODA, nâng cao hiệu quả đầu tư, cải thiện chất lượng dịch vụ, đồng thời giảm các tiêu cực trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản. Các nghiên cứu cũng đã cho thấy, để mô hình PPP thành công có những yếu tố thống nhất chung tại các quốc gia, đồng thời cũng có những yếu tố đặc thù riêng tùy theo mỗi nền kinh tế và mỗi giai đoạn phát triển. Để vận dụng thành công mô hình PPP đòi hỏi nhiều nỗ lực cải cách từ phía Chính phủ. Kế thừa những kinh nghiệm thành công và thất bại của các quốc gia đi trước này sẽ giúp Việt Nam thực hiện PPP có hiệu quả hơn trong thực tế.
LS. Ngọc Anh - Công ty Luật Vietthink