Quay lại Bản in
Cỡ chữ

Nợ công và hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công tại Việt Nam

Giới thiệu
Nợ công của Việt Nam hiện nay đang ở mức rất cao và có xu hướng tăng cao trong khi thâm hụt ngân sách ngày càng nặng nề, đầu tư không ngừng mở rộng kéo theo lạm phát và lãi suất tăng cao. Điều này khiến cho tình hình nợ công của Việt Nam ngày càng trở nên nghiêm trọng. Trong vòng 6 năm, từ năm 2006 đến năm 2012, nợ công đã tăng mạnh từ 91.757 tỉ VNĐ lên 989.300 tỉ VNĐ. Tỉ lệ nợ công/GDP tăng đáng kể từ 41.5% lên 55.6%. Tuy nhiên, việc quản lý nợ công ở Việt Nam mới chỉ được quan tâm trong thời gian gần đây, đánh dấu bằng việc ban hành Luật Quản lý nợ công năm 2009. Trong khi đó, pháp luật về quản lý nợ công còn nhiều bất cập và chưa tương thích với các chuẩn mực quốc tế, do đó, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công càng trở nên cấp bách.
Trong phạm vi bài viết, tác giả phân tích tình hình quản lý nợ công tại Việt Nam, đánh giá những bất cập của pháp luật hiện hành và đề xuất một số giải pháp cho việc quản lý nợ công ở Việt Nam trên cơ sở tham khảo các hướng dẫn về khuôn khổ pháp lý quản lý nợ công của các tổ chức quốc tế và kinh nghiệm của Trung Quốc.
Bài viết có cấu trúc gồm sáu phần như sau: phần 1 giới thiệu tổng quan về nợ công, phần 2 phân tích tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam, phần 3 đánh giá các bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nợ công ở Việt Nam, phần 4 và phần 5 tìm hiểu các hướng dẫn của các tổ chức quốc tế và kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc thiết lập khuôn khổ pháp lý để quản lý nợ công. Cuối cùng, phần 6 sẽ đưa ra một số đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam.
1. Tổng quan về nợ công
Nợ công là giải pháp tất yếu được đặt ra để tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách nhà nước hàng năm và cho đầu tư phát triển. Dưới góc độ pháp lý, việc làm rõ khái niệm “nợ công” là vô cùng quan trọng bởi “nó tác động đến các cơ quan quản lý và các công cụ quản lý thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quản lý nợ công.”  Tuy nhiên, hiện nay “không có khái niệm thống nhất về “nợ công” và các quốc gia khác nhau đưa ra định nghĩa về nợ công với những hàm ý về chính sách khác nhau” . Do đó, pháp luật của một quốc gia cần quy định rõ phạm vi của nợ công. 
Theo nghĩa hẹp, nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh. Ở hầu hết các quốc gia, nợ công bao gồm nợ Chính phủ và nợ do Chính phủ bảo lãnh.  Ở một số quốc gia, nợ công cũng bao gồm các khoản nợ của chính quyền địa phương (như Việt Nam , Đài Loan , Rumani ) và nợ của doanh nghiệp nhà nước (như Cộng hoà Macedonia  và Thái Lan ).
Theo các tổ chức quốc tế và một số quốc gia, “nợ công” được định nghĩa theo nghĩa rộng. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) thường coi nợ công là “nợ của Chính phủ nói chung và trong một số trường hợp là khoản nợ của toàn bộ khu vực công”  và các khoản nợ thu được từ các công cụ nợ.  Theo báo cáo của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, “nợ công” được coi là nợ của toàn bộ khu vực công, “bao gồm các doanh nghiệp tài chính, doanh nghiệp phi tài chính và ngân hàng trung ương” . 
Cách tiếp cận này tương tự như khái niệm nợ công trong Hệ thống phân tích Tài chính và Quản lý nợ của Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển,  trong Hướng dẫn về khái niệm và công khai thông tin về nợ công của Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao,  và ở một số quốc gia như Cộng hoà Mô-rítx  và Moldova. 
Không thể phủ nhận rằng “mức độ rộng hẹp của khu vực công thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật quản lý nợ công ở mỗi quốc gia phụ thuộc vào bản chất khuôn khổ thể chế và chính trị” . Trên thực tế, thành viên của các tổ chức quốc tế trên đều không nhất thiết phải tuân thủ các khái niệm về nợ công, bởi đó chỉ là những hướng dẫn trong việc thống kê nơ công nhằm giúp các nhà nghiên cứu, các chuyên gia thống kê và người sử dụng dữ liệu thống kê phù hợp với mục đích nghiên cứu. Các nước thành viên của IMF được khuyến khích thu thập, tổng hợp và báo cáo dữ liệu nợ công theo chuẩn mực của IMF nhằm đảm bảo tính nhất quán trong việc thống kê, tổng hợp và phân loại nợ công, đồng thời cho phép so sánh dữ liệu nợ công giữa các quốc gia.
2. Tình hình quản lý nợ công tại Việt Nam
Trên thực tế, nợ công ở Việt Nam đã tăng rất nhanh trong một thời gian dài, trong khi việc quản lý nợ công chỉ được tập trung vào những năm gần đây, đánh dấu bằng việc ban hành Luật Quản lý nợ công năm 2009. Trong thời gian gần đây, nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý quan trọng điều chỉnh hoạt động quản lý nợ công. Tình hình quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay như sau:
Trước hết, hiện nay các khoản nợ công đều được thanh toán đầy đủ và đúng hạn, do đó Việt Nam vẫn chưa rơi vào tình trạng vỡ nợ công. Các chỉ số nợ công so với GDP phù hợp với mục tiêu của Chiến lược về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020.”  Theo đánh giá của IMF, Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng phát triển Châu Á, “Việt Nam có mức độ rủi ro thấp đối với nợ nước ngoài… và tổng nợ ở mức thấp hơn các ngưỡng nguy hiểm” , góp phần gia tăng xếp hạng tín nhiệm quốc gia và giảm chi phí huy động vốn của quốc gia. Tuy nhiên, do việc quản lý nợ công có thể bị ảnh hưởng bởi các rủi ro tiềm ẩn như rủi ro về lãi suất, rủi ro tỷ giá và việc gia tăng nợ trong nước có thể dẫn đến tác động tiêu cực đối với nền kinh tế, do đó việc quản lý nợ công cần được theo dõi cẩn thận.
Thứ hai, nợ công được huy động dưới nhiều hình thức và các đồng tiền đa dạng nhằm đáp ứng nhu cầu về đầu tư phát triển và cân đối ngân sách nhà nước. Nhiều dự án cơ sở hạ tầng, chương trình xóa đói giảm nghèo, các dự án tạo việc làm, chương trình cải thiện phúc lợi xã hội và môi trường được tài trợ bằng các nguồn vốn từ nợ công.  Tuy nhiên, quy mô của thị trường trái phiếu Chính phủ vẫn nhỏ, chỉ chiếm 14% GDP và 63% của quy mô thị trường trái phiếu. Do đó, rất khó để Chính phủ tiếp tục tăng quy mô huy động vốn trong nước trong những năm tới.
Thứ ba, việc sử dụng nợ công không hợp lý, kịp thời và hiệu quả. Trước hết là do "sự chậm trễ trong việc giải ngân nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và quỹ trái phiếu Chính phủ diễn ra khá thường xuyên,”  đặc biệt là trong quá trình xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng. Khó khăn này “cùng với việc thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư công và trong hoạt động của Doanh nghiệp nhà nước dẫn đến đầu tư rải rác, lãng phí, mất vốn đầu tư” , do đó, Việt Nam phải đối mặt với nhiều rủi ro trong quản lý nợ công . Lý do thứ hai là hiệu quả đầu tư thấp được chứng minh thông qua chỉ số về hiệu quả đầu tư vốn (ICOR) trên cơ sở tỷ lệ giữa lượng vốn phải bỏ ra để thu về một đơn vị lợi nhuận. ICOR càng thấp thì đầu tư càng hiệu quả. Ở Việt Nam, chỉ số ICOR tăng cao (lớn hơn 8) trong năm 2009, trong khi đầu tư là 42% GDP và tốc độ tăng trưởng chỉ đạt 5%.  Điều này có nghĩa là Việt Nam phải bỏ ra 8 đồng vốn để thu về được 1 đồng.
Thứ tư, "Việt Nam chỉ chú ý đến việc quản lý các khoản nợ bắt buộc, chứ không chú ý đến các khoản nợ ngầm” . Các khoản nợ ngầm không thuộc trách nhiệm trả nợ của Chính phủ nhưng lại gắn với các chức năng kinh tế xã hội của nhà nước. Trên thực tế, các khoản nợ ngầm không ổn định, khó để tính toán, do đó chúng có thể tạo ra những rủi ro tiềm ẩn đối với sự bền vững của nợ công. Một ví dụ điển hình về nợ ngầm là trường hợp Tập đoàn Công nghiệp Tàu thuỷ Việt Nam, là tập đoàn kinh tế nhà nước (Vinashin). “Trong năm 2005, Chính phủ đã phát hành 750 triệu USD trái phiếu quốc tế để tài trợ cho Vinashin. Hơn nữa, Vinashin vẫn còn vay ít nhất 600 triệu USD từ các ngân hàng nước ngoài, đồng thời tập đoàn cũng nhận được các khoản tín dụng từ các ngân hàng thương mại nhà nước được chính phủ bảo lãnh. Tuy nhiên, do sự quản lý kém hiệu quả trong nhiều dự án đầu tư và nạn tham nhũng, tính đến tháng 6 năm 2010, tổng nợ của Vinashin lên đến ít nhất là 4.6 tỉ USD, chiếm 83% tổng tài sản.”  Khi Vinashin bị vỡ nợ, Chính phủ đã phải đổ rất nhiều tiền để tái cấu trúc tập đoàn, dẫn tới gánh nặng lớn cho ngân sách nhà nước và ảnh hưởng tiêu cực đến sự bền vững nợ công của quốc gia. 
Thứ năm, thông tin và số liệu về nợ công ở Việt Nam chưa được tổng hợp và công bố đầy đủ. Trên thực tế, Bộ Tài chính chỉ công khai các thông tin và số liệu về nợ công trong Bản tin về nợ công vào cuối năm 2013. Do đó, nhà nước và người dân rất khó có thể giám sát và thực hiện quản lý nợ công hiệu quả.
3. Những bất cập của pháp luật hiện hành về quản lý nợ công ở Việt Nam
Thứ nhất, đó là "sự hiểu biết hạn chế về nợ công, do đó đánh giá sai về nợ công của Việt Nam” . Phạm vi của nợ Chính phủ không bao gồm các khoản nợ của các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị/tài khoản ngoài ngân sách và các quỹ an sinh xã hội như Ngân hàng Chính sách Xã hội và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Điều này không phù hợp với đề xuất của IMF về nợ công  và quyết định thành lập Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Theo Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 4/10/2002 về việc thành lập Ngân Hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 về việc thành lập Ngân hàng Phát triển Việt Nam, các quỹ an sinh xã hội được thành lập để thực hiện các chính sách tín dụng đối với an sinh xã hội và đầu tư phát triển những không nhằm mục đích lợi nhuận. Theo đó, năng lực thanh toán của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam được Chính phủ bảo đảm và được miễn nộp thuế và các khoản thu ngân sách nhà nước khác. Trên thực tế, khoản vay này được coi là khoản nợ Chính phủ bởi chúng được huy động nhân danh Chính phủ để thực hiện các nhiệm vụ được Chính phủ giao. Vì vậy, khi các khoản nợ của Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách Xã hội không nằm trong nợ Chính phủ sẽ không thể có được thông tin chính xác về nợ công của Việt Nam dẫn đến khó kiểm soát nợ công của quốc gia. Ngoài ra, các khoản nợ tiềm tàng như nợ của Doanh nghiệp nhà nước, nợ phát sinh từ việc tư nhân hoá nhà nước và việc giải quyết các vấn đề phá sản các tổ chức tín dụng không ghi nhận chi phí khắc phục hậu quả thiên tai, phục hồi thiên tai… đều là những rủi ro tiềm ẩn cao đối với sự bền vững nợ công. 
Thứ hai, Việt Nam vẫn thiếu các công cụ quản lý và xử lý rủi ro nợ công, như rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá... cũng như cơ chế và công cụ kiểm soát rủi ro nợ công. Những thiếu sót này đã tác động tiêu cực đến tính bền vững của nợ công và hiệu quả quản lý nợ công.
Thứ ba, việc công khai nợ công thông qua Bản tin của Bộ Tài chính chưa được pháp luật quy định chi tiết. Do đó, nhiều thông tin quan trọng về nợ công như thông tin về nợ chính quyền địa phương, các khoản nợ tiềm tàng, việc sử dụng và trả nợ các loại nợ công đã không được đề cập trong thông cáo về nợ công. Bởi vậy, việc giảm minh bạch trong nợ công có thể làm giảm hiệu quả của việc quản lý nợ và cơ chế cảnh báo sớm. Trong khi đó, việc thiếu minh bạch này sẽ cho phép các tổ chức quốc tế và nước ngoài tiếp tục tính toán số liệu về nợ công của Việt Nam theo cách riêng của họ, dẫn đến sự không nhất quán trong thông tin nợ công của Việt Nam, giảm mức xếp hạng tín dụng quốc gia và ngăn cản việc hội nhập kinh tế của đất nước.
Thứ tư, luật quy định việc kiểm toán các chương trình, dự án sử dụng vốn vay nợ công nhưng không quy định cụ thể nhiệm vụ và trách nhiệm của kiểm toán viên trong việc quản lý nợ công. Các quy định hiện nay về những vấn đề này có thể dẫn đến những số liệu không rõ ràng và không chính xác về nợ công, sự lạm dụng của cơ quan quản lý ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh tài chính quốc gia.
Thứ năm, không có quy định về xử phạt đối với việc không tuân thủ của các chủ thể quản lý nợ công, điều này dẫn đến những sai sót hoặc sự trì hoãn công khai thông tin về nợ công hoặc lạm dụng quyền lực của cơ quan có thẩm quyền, giảm hiệu quả trong việc thực hiện pháp luật.
4. Khuyến nghị của các tổ chức quốc tế
Để cung cấp các hướng dẫn cho các quốc gia xem xét và cải tiến các khuôn khổ pháp lý trong việc quản lý nợ công, IMF và Ngân hàng Thế giới đã thiết lập khuân khổ pháp lý quản lý nợ công mẫu cho các quốc gia tham khảo.
Thứ nhất, khuôn khổ pháp lý quản lý nợ công ở một quốc gia cần xác định rõ phạm vi của nợ công, bởi nó "liên quan đến các cơ quan quản lý và các công cụ quản lý thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quản lý nợ công.”  Theo đó, phạm vi nợ công phải “quy định các cơ quan nhà nước có trách nhiệm quản lsy nợ theo yêu cầu của khung pháp lý về quản lý nợ công.”  Ngoài ra, phạm vi của nợ công phải “bao gồm tất cả các công cụ nợ”  thực hiện các nghĩa vụ nợ của các cơ quan, tổ chức công theo quy định của pháp luật và “bao gồm các nghĩa vụ tài chính chính mà chính quyền trung ương kiểm soát, bao gồm cả nợ thị trường và nợ phi thị trường.”  Hơn nữa, khái niệm nợ công có thể bao gồm các khoản nợ được bảo lãnh và các khoản nợ ngầm khác để đảm bảo các biện pháp an toàn nợ công.  Tuy nhiên, từ quan điểm thống kê, “một số nghĩa vụ nợ ngầm cụ thể có thể không bao gồm trong số liệu về nợ công nhưng vẫn được báo cáo riêng nhằm mục đích thống kê nợ của khu vực công.” 
Thứ hai, “một nội dung quan trọng trong khuôn khổ pháp luật quản lý nợ công là trách nhiệm, quyền hạn thực hiện vay nợ.”  Pháp luật về quản lý nợ công cần làm rõ cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan đó trong việc thực hiện các hoạt động quản lý nợ “và thực hiện các hoạt động như vậy để làm rõ các biện pháp quản trị và minh bạch áp dụng với các khoản vay nợ của Chính phủ.”  Trong khi đó, cơ quan có trách nhiệm trả nợ, các chi phí liên quan cũng cần phải được quy định trong luật. 
Thứ ba, pháp luật cần làm rõ các công cụ nợ được coi là những nghĩa vụ nợ ngầm của Chính phủ, có thẩm quyền pháp lý để tạo ra các nghĩa vụ nợ ngầm của Chính phủ, và các hoàn cảnh theo đó các nghĩa vụ ẩn có thể trở thành nghĩa vụ thực tế. Ngoài ra, cần phải làm rõ các quy định yêu cầu đánh giá rủi ro, quản lý rủi ro và báo cáo trong luật nhằm giảm thiểu các rủi ro tiềm ẩn từ các khoản nợ ngầm. 
Thứ tư, minh bạch là “công cụ chính để thúc đẩy trách nhiệm giải trình và trách nhiệm tài chính” ; do đó cần minh bạch các nội dung sau: (i) công bố thông tin nợ công trên trang điện tử chính thức của cơ quan quản lý nợ công và báo địa phương; (ii) công bố kế hoạch vay nợ và các khoản thu chi ngân sách nhà nước; (iii) công khai các khoản nợ công, đồng tiền vay nợ, kỳ hạn trả nợ và cơ cấu lãi suất và các khoản nợ của Chính phủ; (iv) định kỳ công bố các khoản nợ của chính quyền địa phương và các đơn vị thuộc khu vực công khác; và (v) báo cáo hàng năm cho Quốc hội về hiệu quả quản lý nợ công. 
Thứ năm, cơ chế thực thi (thường bao gồm báo cáo và xử phạt) cần được quy định trong khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công. Chế tài xử phạt có thể được áp dụng đối với việc không tuân thủ của các chủ thể quản lý "có thể là đối với cá nhân hoặc tổ chức, chế tài dân sự hoặc chế tài hình sự.” Các chế tài trong lĩnh vực dân sự có thể “bao gồm việc tòa án thu hồi các khoản thanh toán từ các giao dịch thanh toán nợ không đúng quy định”  trong khi các chế tài về hình sự có thể "liên quan đến các khoản tiền phạt và hình thức phạt tù.” 
5. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Tình hình nợ công ở Trung Quốc hiện nay được coi là không bền vững.  
Thứ nhất, việc quản lý nợ công ở Trung Quốc chỉ được quy định ở một số điều khoản trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 1994 mà chưa được chú trọng điều chỉnh ở một văn bản luật riêng. Điều này làm cho quản lý nợ công ở Trung Quốc không có hiệu quả.
Thứ hai, theo Luật Ngân sách Nhà nước, nợ công không bao gồm nợ của Doanh nghiệp nhà nước và nợ của chính quyền địa phương (vay trực tiếp hoặc thông qua bảo lãnh). Ngoài ra, chính quyền địa phương không thể vay nợ nhưng có thể thành lập công ty để huy động các khoản nợ theo danh nghĩa. Các công ty này hoạt động dưới nhiều hình thức khác nhau; một số ít công ty chịu quản lý trực tiếp của chính quyền địa phương, trong khi một số công ty khác hoạt động dưới hình thức liên doanh.  Điều này có thể làm gia tăng các khoản nợ ngầm của quốc gia.
Thứ ba, liên quan đến cơ quan có thẩm quyền quản lý nợ công, hệ thống quản lý nợ công của Trung Quốc "bao gồm sự hợp tác chặt chẽ giữa các cơ quan Chính phủ khác nhau và giữa các phòng ban trong các cơ quan này.”  Trong phạm vi quản lý nợ công, Ủy ban Cải cách và Phát triển Quốc gia sẽ lập kế hoạch; Bộ Tài chính chịu trách nhiệm kiểm soát chính sách tài chính và các vấn đề tài chính hàng ngày; Ngân hàng Nhân dân chịu trách nhiệm về chính sách tiền tệ. Việc phân chia trách nhiệm giữa các sở, cơ quan có thể dẫn đến những khó khăn trong việc giao tiếp và hợp tác trong quản lý nợ công. 
Thứ tư, Trung Quốc đặc biệt quan tâm đến việc quản lý cơ cấu nợ công thông qua việc thiết lập và phát triển chiến lược quản lý dựa trên thị trường trái phiếu Chính phủ nhằm giảm thiểu chi phí đi vay và dần dần gia tăng nợ. 
Thứ năm, thông tin về nợ công được công khai dưới nhiều hình thức: nợ của chính quyền trung ương và các điều khoản liên quan đến quản lý nợ công được công bố trên trang web của Bộ Tài chính; Hiệp hội nợ quốc gia Trung Quốc cung cấp dữ liệu về việc phát hành nợ của nợ Chính phủ trung ương và nợ địa phương trên trang web của mình; Hiệp hội nợ quốc gia cũng công bố báo cáo hàng năm về thị trường nợ của Trung Quốc và nợ của Chính phủ và thị trường tài chính. Tuy nhiên, công khai và minh bạch thông tin về nợ công còn hạn chế (thông tin về nợ công của Trung Quốc lần đầu tiên được công bố vào tháng 6 năm 2011). 
6. Kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam
Để đáp ứng yêu cầu quản lý nợ công một cách có hiệu quả, công khai, minh bạch trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và duy trì an ninh tài chính quốc gia, Việt Nam cần hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về quản lý nợ công.
6.1. Hoàn thiện quy định về phạm vi nợ công
Để đảm bảo các khoản nợ công được tính toán chính xác, đầy đủ và đảm bảo số liệu thống nhất về nợ công theo quan điểm của Việt Nam và các tổ chức quốc tế, pháp luật về quản lý nợ công phải điều chỉnh các loại nợ công và các khoản nợ ngầm của đất nước được xem xét.
Thứ nhất, nợ của các đơn vị/tài khoản ngoài ngân sách và các quỹ an sinh xã hội, như Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam nên được bao gồm trong phạm vi nợ công. Đề xuất này không chỉ phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế mà còn phù hợp với quyết định thành lập Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam và Ngân hàng Phát triển Việt Nam.
Liên quan đến nợ của Doanh nghiệp nhà nước, việc gộp các khoản nợ của Doanh nghiệp nhà nước vào nợ công vẫn còn nhiều ý kiến tranh cãi bởi: (i) doanh nghiệp nhà nước phải chịu trách nhiệm về các khoản nợ của mình và Chính phủ không can thiệp vào khả năng trả nợ của các doanh nghiệp nhà nước, trừ trường hợp nợ do Chính phủ bảo lãnh; (ii) việc không dự liệu được khi nào doanh nghiệp nhà nước rơi vào tình trạng vỡ nợ và Chính phủ phải thực hiện các nghĩa vụ nợ thay cho doanh nghiệp nhà nước để giải cứu; (iii) không phải tất cả các doanh nghiệp nhà nước đều hoạt động không hiệu quả hoặc tạo ra gánh nặng nợ cho ngân sách nhà nước. Trên thực tế, vẫn có rất nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động hiệu quả và đóng góp tích cực vào ngân sách nhà nước hàng năm. Do đó, nếu pháp luật quy định không bao gồm nợ của doanh nghiệp nhà nước vào cơ cấu nợ công thì nợ của doanh nghiệp nhà nước vẫn cần được tính toán, phân tích và báo cáo cùng với các khoản nợ công khác.
Đối với các khoản nợ tiềm tàng như nợ phát sinh từ việc tư nhân hoá nhà nước và giải quyết các vấn đề phá sản của các tổ chức tín dụng, chi phí phục hồi môi trường và khắc phục hậu quả từ thiên tai cũng phải được coi là khoản nợ công bởi những rủi ro tiềm tàng cao đối với an ninh quốc gia.
6.2. Bổ sung các quy định về công cụ nợ và kiểm soát rủi ro
Để tăng cường năng lực giám sát và quản lý nợ công, cần bổ sung hệ thống các chỉ tiêu giám sát về an toàn nợ, như hạn mức vay nợ và trả nợ. Các chỉ tiêu và giới hạn nợ có thể được phân chia theo loại nợ và được thể hiện theo cả giá trị danh nghĩa và tỷ lệ phần trăm. Ngoài ra, điều quan trọng là phải quy định các giới hạn nợ hợp lý. Nếu các giới hạn nợ quá thấp có thể cản trở Chính phủ thực hiện các hoạt động cần thiết trong thời kì khủng hoảng nợ vì việc điều chỉnh hoặc chấp thuận các quy định mới mất rất nhiều thời gian. Ngược lại, nếu các giới hạn quá cao thì sẽ không đảm bảo tính hiệu quả.
Về việc kiểm soát rủi ro nợ công, pháp luật nên quy định (i) các quy định về nguyên tắc kiểm soát rủi ro, xử lý rủi ro và thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan chức năng có liên quan và (ii) các công cụ để xử lý rủi ro tài chính của nợ công.
6.3. Hoàn thiện các quy định công khai thông tin về nợ công
Trong thời gian gần đây, việc công khai và minh bạch thông tin về nợ công đã trở thành ưu tiên cải cách ở nhiều quốc gia. Để đảm bảo tính minh bạch của nợ công và để tăng cường tính hiệu quả của hoạt động quản lý nợ công, pháp luật nên quy định cụ thể việc công khai thông tin về tất cả các khoản nợ công (bao gồm cả thông tin các khoản nợ của chính quyền địa phương, các khoản nợ ngầm, việc sử dụng và trả nợ các loại nợ công) trong các bản tin và các phương tiện công khai thông tin về nợ công.
6.4. Bổ sung các quy định về kiểm toán nợ công
Để tạo cơ sở pháp lý cho kiểm toán viên tham gia quản lý nợ công, pháp luật nên quy định nhiệm vụ kiểm toán và trách nhiệm của kiểm toán viên. Kiểm toán viên có trách nhiệm kiểm tra và xác nhận dữ liệu của tất cả các loại nợ công và chỉ số nợ, làm rõ mục đích sử dụng nợ, đánh giá hiệu quả của việc sử dụng nợ, kiểm tra việc trả nợ và xác định tính an toàn, bền vững của nợ công. Do nhu cầu khác nhau trong việc quản lý từng khoản nợ và sự khác biệt của từng người sử dụng vốn nên việc kiểm toán nợ công phải được thực hiện thường xuyên và hàng năm.
6.5. Bổ sung chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật
Để đảm bảo hiệu quả của việc quản lý nợ công, pháp luật nên quy định cơ chế thực thi bằng cách áp dụng hình thức xử phạt đối với hành vi vi phạm về quản lý nợ công. Các chế tài xử phạt có thể áp dụng đối với cá nhân hoặc tổ chức, bao gồm việc tòa án thu hồi các khoản thanh toán từ các giao dịch thanh toán nợ không đúng quy định hoặc phạt tiền hay áp dụng hình thức phạt tù.
Nguyễn Hải Yến, Đại học Kyushu, Nhật Bản
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Xem, Hoàng Ngọc Nắng Hồng, Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam (17/9/2013), đăng tải tại http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/nghien-cuu-dieu-tra/thuc-trang-no-cong-va-quan-ly-no-cong-o-viet-nam-31983.html (truy cập ngày 7/1/2016)
[2] Quỹ Tiền tệ quốc tế, Designing legal frameworks for public debt management, 15/147 INTERNATIONAL MONETARY FUND WORKING PAPER 1, 12 (2015), đăng tải tại https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2015/wp15147.pdf (truy cập ngày 7/1/2016)
[3] Nt., tr. 12 
[4] Vương Đình Huệ, Improving public debt management (15/4/2011), đăng tải tại http://english.tapchicongsan.org.vn/Home/Focus/2011/169/Improving-public-debt-management.aspx (truy cập ngày 17/2/2016)
[5] Xem Điều 1 Luật Quản lý nợ công (2009)
[6] Xem Luật sửa đổi Luật Quản lý nợ công của Đài Loan (2013)
[7] Xem Luật số 273/2006 về Tài chính công và văn bản GUO số 64/2007 về nợ công; và Căruntu Roxana Corina, Public debt: Structure and Characteristics – Romania’s case (3/2013), p.31, đăng tải tại http://www.utgjiu.ro/revista/ec/pdf/2013-03/5_Caruntu%20Roxana%20Corina.pdf (truy cập ngày 7/1/2016)
[8] Xem Điều 2 Luật sửa đổi bổ sung Luật quản lý nợ công số 35/11 của Cộng hòa Macedonia (2011)
[9] Xem Mục 4, Luật Quản lý nợ công Thái Lan (2005)
[10] Xem Hướng dẫn về quản lý nợ công của Qũy Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng thế giới (2014) 
[11] Xem International Monetary Fund, Public Sector Debt Statistic – GuNte for Compilers and Users (2013), p.3, đăng tải tại http://www.tffs.org/pdf/method/2013/psds2013.pdf (truy cập ngày 7/1/2016)
[12] INTERNATIONAL MONETARY FUND, FISCAL MONITOR – PUBLIC EXPENDITURE REFORM: MAKING DIFFICULT CHOICES 89-90 (2014), đăng tải tại https://www.imf.org/external/pubs/ft/fm/2014/01/pdf/fm1401.pdf (truy cập ngày 7/1/2016)
[13] Xem United Nations Conference on Trade and Development, Debt Management and Financial Analysis System Programme (2011), đăng tải tại  http://unctad.org/en/Docs/gdsdmfasmisc2011d1_en.pdf, (truy cập ngày 7/2/2016)
[14] Xem, International Organization of Supreme Audit Institutions, GuNtance on Definition and Disclosure of Public Debt (1995), p.9, đăng tải tại  http://www.issai.org/media/13000/issai_5421e.pdf, (truy cập ngày 7/2/2016)
[15] Xem, Section 6 (1) and (2), Mauritius’ Public Debt Management Act (2008)
[16] Xem, Article 2, Moldova’s Organic Law No. 419 on Public Debt, State Guarantees and State On-lending (2006).
[17]  Như footnote 2
[18] Bộ Tài chính, Báo cáo công tác huy động vốn, tình hình nợ công, định hướng và giải pháp bảo đảm ban toàn nợ công (30/12/2015) 
[19] Asian Development Bank, Macroeconomic and Debt Sustainability Assessment, p.1, đăng tải tại http://www.adb.org/sites/default/files/linked-documents/47293-001-sd-04.pdf  (truy cập ngày January 17, 2016)
[20] Xem, supra note 18
[21] Nt.
[22] Central Institute for Economic Management, Public investment, Public debt and State budget Sustainability (2013), p.4, đăng tải tại http://www.vnep.org.vn/Upload/PUBLIC%20INVESTMENT.pdf (truy cập ngày January 17, 2016)
[23] Nt.
[24] Nt.
[25] Xem, Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt, Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, (7/2011), p.3, đăng tải tại http://www.cantholib.org.vn/Database/Content/2520.pdf (truy cập ngày 17/1/2016)
[26] Nt.
[27] Xem, supra note 22 at 5
[28] Nguyen Nhu Binh, The Recent Economic Situation of Vietnam and Investment Risks, A-2 CRR DIS. P. S. 12 (2010), đăng tải tại http://www.econ.shiga-u.ac.jp/10/2/3/res.9/DPA2Binh201012change1220.pdf (truy cập ngày 17/1/2016)
[29] Phan The Cong and Chu Thi Hao, Vietnam’s public debt management today and some resolution, 7 SOCIAL SCIENCES INFORMATION REVIEW 3, p.36 (September, 2013), đăng tải tại  http://vjol.info/index.php/ssirev/article/viewFile/18143/16051 (truy cập ngày 7/1/ 2016)
[30] Xem, Vietnam Institute for Economic and Policy Research (VEPR), Characteristics of Vietnamese Public Debt (11/12/2015), p.1-2, đăng tải tại  http://vepr.org.vn/upload/533/20160218/PD%2003%20-%20Eng%20-%20Final.pdf (truy cập ngày 7/1/ 2016)
[31] Như footnote 2
[32] Nt.
[33] Nt.
[34] International Monetary Fund and World Bank, The GuNtelines on Public Debt Management (2014) 
[35] Xem, footnote 2, tr.13
[36] Nt.
[37] Nt.
[38] Nt., tr.19
[39] Xem, Nt., at 20
[40] Nt.
[41] Nt.
[42] Nt.
[43] Nt.
[44] Nt.
[45] Nt.
[46] Xem, Szu Ping Chan, China's debt explosion threatens financial stability, Fitch warns (April 4, 2016), đăng tải tại http://www.telegraph.co.uk/business/2016/04/06/chinas-debt-explosion-threatens-financial-stability-fitch-warns/ (truy cập ngày May 27, 2016)
[47] Xem, National Audit Office of the People’ Republic of China, The Positive Role of Audit in Public Debt Management in China (23/6/2015), đăng tải tại  http://www.audit.gov.cn/en/n746/n753/c66608/content.html (truy cập ngày 27/6/2016)
[48] World Bank, Subnational Debt Management and Restructuring – Lessons from international experience (22/10/2015), tr.13, đăng tải tại  http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2016/01/13/090224b08405b94f/2_0/Rendered/PDF/Subnational0de0rnational0experience.pdf (truy cập ngày 27/5/2016)
[49] Nt.
[50] Xem, Bộ Tài chính, Báo cáo kinh nghiệm về tổ chức và quản lý nợ công ở một số nước châu Á và ASEAN (9/2012), tr.9
[51] Xem, Nt.
Cập nhật: 20/06/2017
Lượt xem:1822