Quay lại Bản in
Cỡ chữ

Quyết toán dự án PPP: Phân định rõ kiểm toán nhà nước với kiểm toán độc lập

Sau những quan điểm trái chiều trong quá trình hoàn thiện Dự thảo Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) liên quan đến quy định quyết toán các dự án đầu tư PPP. Ngày 18/06/2020, Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (“Luật PPP 2020”) sẽ có hiệu lực vào ngày 01/01/2021 tới đây. Theo đó, các quy định về quyết toán vốn trong dự án PPP đã phân định rõ phạm vi Kiểm toán nhà nước với Kiểm toán độc lập trong các dự án PPP. 

Bản chất của đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public Private Partnership - sau đây gọi là “PPP”) là phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP. Ở bình diện chung nhất, PPP được hiểu là một thỏa thuận pháp lý để thực hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ và kinh doanh các dự án cơ sở hạ tầng vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước, làm giảm gánh nặng bội chi trong ngân sách nhà nước đồng thời tạo ra một cơ chế hữu hiệu trong việc đầu tư của tư nhân phục vụ lợi ích công cộng. Thông thường, phần cơ cấu vốn trong dự án PPP sẽ bao gồm cả vốn của nhà nước thể hiện bằng tài sản và tài nguyên nhà nước kết hợp với vốn của nhà đầu tư tư nhân, ngoài phạm vi nhà nước. 

Những dự án được đầu tư theo hình thức đối tác công tư là những dự án thuộc lĩnh vực đặc biệt quan trọng, có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế - xã hội, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và an ninh quốc phòng. Vì vậy, mỗi dự án PPP luôn phải đảm bảo hài hòa lợi ích giữa ba bên, trong đó Nhà nước đóng vai trò chủ đạo, quản lý dịch vụ công, tránh đầu tư thất thoát, thua lỗ; doanh nghiệp, nhà đầu tư hướng tới tìm kiếm lợi nhuận; và người dân được sử dụng dịch vụ công đảm bảo chất lượng, xứng đáng với các khoản phí và thuế đóng góp vào Ngân sách nhà nước. Trong quá trình đầu tư thực hiện các dự án PPP, quyết toán các dự án PPP được xem là một khâu quan trọng để đánh giá hiệu quả đầu tư mỗi dự án.

Trong quá trình quyết toán, vấn đề kiểm toán nhà nước được đặt ra là kiểm toán toàn bộ dự án PPP hay chỉ kiểm toán phần vốn nhà nước trong dự án. Theo Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công.” Như vậy, có thể hiểu rằng phần vốn đầu tư, tài sản tư nhân trong dự án PPP không thuộc diện kiểm toán nhà nước. Trên tinh thần quy định của Hiến pháp và tiếp thu đóng góp nhiều ý kiến trong quá trình xây dựng luật, Điều 60, Điều 70 Luật đầu tư PPP năm 2020 đã phân định rõ kiểm toán trong quá trình quyết toán dự án PPP được chia thành hai trường hợp: 


 
Nguồn ảnh: Internet

Trường hợp thứ nhất: Sau khi hoàn thành công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng, cơ quan ký kết hợp đồng thực hiện quyết toán vốn đầu tư công trong dự án PPP như sau:
  • Kiểm toán nhà nước: Trường hợp vốn đầu tư công trong dự án PPP được quản lý và sử dụng vốn nhà nước hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng được bố trí từ nguồn vốn đầu tư công thực hiện theo phương thức“tách thành tiểu dự án trong dự án PPP”, cơ quan ký kết hợp đồng và doanh nghiệp dự án PPP thực hiện quyết toán vốn đầu tư công trong dự án PPP theo quy định của pháp luật như đối với dự án đầu tư công. 
  • Kiểm toán độc lập: Trường hợp vốn đầu tư công trong dự án PPP được quản lý và sử dụng theo hình thức “bố trí vào hạng mục cụ thể theo tỷ lệ và giá trị, tiến độ và điều kiện quy định tại hợp đồng” cơ quan ký kết hợp đồng tổng hợp giá trị đã giải ngân cho doanh nghiệp dự án PPP được kiểm toán độc lập kiểm toán, làm cơ sở để quyết toán vốn đầu tư công trong dự án PPP. Vốn đầu tư công trong dự án PPP được quyết toán không vượt quá mức vốn nhà nước được xác định tại hợp đồng. 
Trường hợp thứ hai: Sau khi hoàn thành công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng, cơ quan ký kết hợp đồng và doanh nghiệp dự án PPP thực hiện quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng. Giá trị quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng hoặc giá trị quyết toán vốn đầu tư đối với dự án không có cấu phần xây dựng được xác định căn cứ hợp đồng đã ký kết. 

Cơ quan ký kết hợp đồng thỏa thuận với doanh nghiệp dự án PPP tại hợp đồng về việc lựa chọn tổ chức kiểm toán độc lập có năng lực và kinh nghiệm để thực hiện việc kiểm toán vốn đầu tư xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng.
Tại Khoản 1 Điều 5 Luật Kiểm toán độc lập 2011 có quy định về kiểm toán độc lập như sau: “Kiểm toán độc lập là việc kiểm toán viên hành nghề, doanh nghiệp kiểm toán, chi nhánh doanh nghiệp kiểm toán nước ngoài tại Việt Nam kiểm tra, đưa ra ý kiến độc lập của mình về báo cáo tài chính và công việc kiểm toán khác theo hợp đồng kiểm toán.”

Quy định về kiểm toán vốn đầu tư nêu trên của Luật PPP năm 2020 đã cân bằng hài hòa lợi ích của nhà nước và của doanh nghiệp dự án PPP. Việc kiểm toán không diễn ra trước và trong quá trình thực hiện dự án mà sẽ tiến hành sau khi hoàn thành công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng của dự án. Phần nào có vốn tách bạch của nhà nước thì kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán toàn bộ, phần vốn nào có sự kết hợp chung với doanh nghiệp dự án PPP thì kiểm toán độc lập mà không bị chi phối bởi kiểm toán nhà nước. Và việc lựa chọn kiểm toán độc lập được cơ quan ký kết hợp đồng và doanh nghiệp dự án PPP thỏa thuận trong hợp đồng trước khi thực hiện dự án. 

Theo ông Phan Vinh Quang, Giám đốc Dự án USAID LEAP III tại Việt Nam: “Kết hợp kiểm toán tài chính do kiểm toán độc lập thực hiện và kiểm toán quy trình đấu thầu và đầu ra của dự án, Nhà nước sẽ có bức tranh toàn cảnh về dự án. Việc này cũng giúp tạo cơ chế hiệu quả giúp thu hút nhà đầu tư vào dự án PPP”.

Ngoài những điểm mới trong quy định về quyết toán dự án PPP, Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 cũng có nhiều điểm mới khác được đánh giá là các chính sách nhằm thu hút nguồn lực tư nhân vào các dự án PPP cũng như tăng tính hiệu quả của các dự án PPP. Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 sẽ có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2021.

Cập nhật: 28/09/2020
Lượt xem:359